مجمع تشخیص مصلحت نظام از نهادهای خاص حکومتی در جمهوری اسلامی ایران است و طیف متنوعی از وظایف و اختیارات را برعهده دارد. تاسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام اصولا برای حل مشکلات موجود در نظام قانون گذاری کشور بوده است اما برای آن اختیارات غیر تقنینی نیز اندیشیده شده است.
ساختار مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون اساسی سال ۵۸ پیش بینی نشده بود و میتوان گفت تاسیس این نهاد حاصل تجارب عملی جمهوری اسلامی در دهه اول حیات خود بوده است. مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال ۱۳۶۶ و با فرمان امام خمینی تاسیس و سپس در اصلاحات قانون اساسی در سال ۶۸ رسما وارد ساختار حقوقی کشور گردید و وظایف و ساختار آن در قانون اساسی مشخص شد.

بر اساس اصل ۱۱۲ قانون اساسی برای مجمع دو وظیفه اساسی احصاء شده است.

اول حل اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان در زمانیکه نهاد اخیر مصوبه مجلس را رد میکند و مجلس بر تصویب آن اصرار مینماید.
دوم مشاوره به رهبری در اموری که به مجمع تشخیص محول میگرداند.
در کنار این دو وظیفه اساسی ، بر اساس اصل ۱۱۰ قانون اساسی رهبری سیاستهای کلی نظام را نیز با مشورت مجمع تشخیص تعیین میکنند که ماهیت این عمل نیز مانند آنچه در اصل ۱۱۲ قانون اساسی آمده است ماهیتی مشورتی است.

مجمع تشخیص مصلحت

علت اصلی بوجود آمدن مجمع تشخیص در جمهوری اسلامی ایران حل مشکلات اساسی و غلبه دادن مصلحت عمومی کشور بر اختلافات موجود بین قوای کشور است. لذا در موارد اختلاف بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان ، اختیارات مجمع منحصر به انتخاب یکی از دو نظر مطرح شده توسط مجلس یا شورای نگهبان نیست و با توجه به ماهیت مصلحت محور این نهاد میتواند خود نیز به جرح و تعدیل موارد موجود در مقررات ارجاع شده بپردازد و نظر خود را در مصوبه نهایی اعمال نماید.
معضلات نظام در مواردی که با راه های عادی قابل حل نیست با ارجاع رهبری توسط مجمع تشخیص مرتفع میگردد و اصلاح قانون اساسی نیز پس از مشورت رهبری با مجمع مقدور است.
در کنار موارد تصریح شده در قانون اساسی ، در برخی موارد که در صلاحیت مقامات کشور می باشد میتوان به مجمع تشخیص تفویض اختیار نمود. برای مثال اختیارات رهبری در زمینه نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام تصریح شده در بند دوم اصل ۱۱۰ قانون اساسی مدتها است که به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض شده است و هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص در تاریخ ۳۰ دی ماه ۹۶ تشکیل گردیده و بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام نظارت میکند.

دایره عملکرد این هیئت بدون تردید مصوبات مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان قانون اساسی را در بر میگیرد و این مجموعه به نوعی قائم مقام رهبر در امر نظارت بر عملکرد قوه مقننه و تطبیق مصوبات آن با سیاستهای کلی ابلاغی توسط رهبری است لذا به طور حتم و با توجه به جایگاه مجمع تشخیص که در سطور پیشین توضیح داده شد جایگاه این نهاد فراتر از مجلس و شورای نگهبان است و بر عملکرد آنان نظارت عالیه دارد.

غلامرضا مصباحی مقدم عضو مجمع تشخیص مصلحت ضمن بیان این موضوع که نظارت مجمع تشخیص بر قانون گذاری سابقه ای طولانی دارد و به دوران ریاست هاشمی رفسنجانی بر مجمع برمیگردد، تصریح میکند که تنها تفاوت ایجاد شده تشکیل یک هیئت مستقل در مجمع تشخیص و با رای اعضای این مجمع جهت انجام عمل نظارت بر مقررات است.
مصباحی مقدم در ادامه ساز و کار اجرایی این هیئت را بر اساس ماده ۷ آیین نامه مصوب مربوط به آن این طور توضیح میدهد که در هنگام وصول هر طرح یا لایحه ای به مجلس ، یک نسخه از آن به مجمع تشخیص ارسال میگردد و هیئت نظارت نیز ضمن بررسی مفاد طرح ها و لوایح ، اشکالات مورد نظر خود را از طریق شورای نگهبان به مجلس ارسال میکنند و گاهی اوقات هم با حضور مستقیم اعضای هیئت در کمیسیون های تخصصی ، نظرات به مجلس منتقل می گردد.
در ادامه و با انتقال نظرات به مجلس ، یا نمایندگان اصلاحات مورد نظر هیئت نظارت را اعمال میکنند و یا با رد مصوبه مجلس توسط شورای نگهبان ، موضوع به صحن مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع داده میشود.

در مقابل مصباحی مقدم ، تعدادی از نمایندگان مجلس این عملکرد مجمع را شکستن انحصار مجلس در قانون گذاری میدانند و آن را بدعت و نقض قانون اساسی به شمار می آورند. در همین زمینه علی مطهری نائب رئیس مجلس شورای اسلامی در مصاحبه ای ضمن تفکیک موضوع سیاستهای نظام و قانون اساسی اعلام میکند که تکلیف مجلس منحصر به تطبیق مصوباتش با قانون اساسی است و سیاستهای نظام الزاما مترادف با قانون اساسی نیستند و جدای از آن تعریف میشوند. مطهری در ادامه ماهیت نظرات هیات نظارت را ” ارشادی ” دانست و موعد انتقال این نظرات را هم قبل از تصویب مصوبات توسط مجلس عنوان کرد و اظهار داشت بعد از رفتن مصوبات به شورای نگهبان ، نظرات هیئت نظارت باید به شورای نگهبان منتقل گردد و فقها و حقوقدانان در مورد آن تصمیم گیری نمایند.

مطهری در نامه ای خطاب به مصباحی مقدم نیز ضمن ابراز نگرانی از تشکیل شورای نگهبان دوم در قالب هیئت نظارت به طرح این سوال میپردازد که اگر خود رهبری بنا بر نظارت به حسن اجرای سیاستهای کلی نظام را داشتند آیا تک تک قوانین مصوب مجلس را مورد مطالعه و مداقه قرار میدادند؟
از سوی دیگر کاظم جلالی ، رئیس مرکز پژوهشهای مجلس نیز ضمن انتقاد از عملکرد مجمع تشخیص ، نظارت مجمع بر روند تصویب قوانین را تنها قبل از تصویب آنها مجاز شمرد و از دخالت این نهاد در امر قانون گذاری انتقاد کرد.

اردشیر نوریان ، جعفر زاده ایمن آبادی ، نقوی حسینی و تنی چند از دیگر نمایندگان مجلس نیز به روند عملکرد مجمع تشخیص مصلحت نظام در مورد نظارت بر قوانین مصوب مجلس انتقادهایی مشابه را طرح کرده اند. در ادامه به بررسی ابعاد این اختلاف و ماهیت اختیارات در قانون اساسی خواهیم پرداخت.
رهبری بر اساس اختیارات خود در اصل ۱۱۰ قانون اساسی میتواند برخی از اختیارات خود را واگذار نماید. این واگذاری حسب صلاحدید شخص رهبر و به هر علتی میتواند رخ دهد. من جمله حساسیت موضوع و نیاز به تمرکز زیاد روی یک مورد خاص، لذا تفویض اختیار به مجمع تشخیص مصلحت در زمینه نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام در چارچوب قانون اساسی به معنی نظارت شخص رهبری بر این مقررات می باشد و طرح این سوال که اگر شخص رهبری میخواستند بر مقررات نظارت کنند چگونه این عمل را انجام میدادند سوالی انحرافی محسوب میشود چراکه این هیئت دارای تفویض مستقیم از سوی رهبری است و اراده ایشان را در این زمینه اعمال مینماید.

در مورد ماهیت نظرات هیئت نظارت هم باید به نحوه تشکیل این نهاد رجوع نمود. این نهاد در راستای اعمال اختیارات رهبری تشکیل شده است و همانطور که پیشتر ذکر شد قائم مقام رهبر در زمینه اعمال نظارت بر سه قوه است و ماهیت نظرات این هیئت هم به تبع این تفویض اختیار، تابعی از اصل ۵۷ قانون اساسی است. این اصل از قانون اساسی صریحا بیان می کند که قوای سه گانه زیر نظر رهبری اعمال میکنند و بر اساس همین اصل نظرات رهبر برای قوای سه گانه لازم الاتباع است و جنبه ” ارشادی ” ندارد. لذا در صورت وصول نظرات این هیئت به مجلس یا شورای نگهبان ، این نظرات باید تامین گردد و نگاه به این نظرات بعنوان نظراتی مشورتی دیدگاه غلط و خلاف قانون اساسی است.

در زمینه زمان ابلاغ نظرات این هیئت نیز ذکر این نکته ضروری است که تقنین در نظام جمهوری اسلامی دارای سه مرحله است مرحله اول مجلس شورای اسلامی ، مرحله دوم شورای نگهبان و درصورت اختلاف در مرحله سوم مجمع تشخیص مصلحت نظام فرآیند قانون گذاری را تکمیل می نماید. لذا در هر کدام از سه مرحله هیئت نظارت میتواند ضمن ورود به فرآیند تصمیم گیری در مورد قوانین ، نظرات خود را به مرجع مورد نظر ابلاغ نماید. در این زمینه باید این نکته را مد نظر داشت که نظرات این هیئت هرچه سریعتر به مرجع اولیه قانون گذاری یعنی مجلس شورای اسلامی واصل شود طبیعتا وقت کمتری را برای اعمال در متن مقررات خواهد گرفت و این مهم سریع تر اتفاق خواهد افتاد. اما با توجه به عدم محدودیت هیئت نظارت در طرح نظرات در مراحل مختلف طبیعتا پس از تصویب یک قانون در مجلس شورای اسلامی ، هیئت نظارت باید نظر خود را در شورای نگهبان اعمال و سپس آن شورا نسبت به برگشت مصوبه به مجلس شورای اسلامی اقدام نماید تا شأنیت و ترتیب نهادها در قانون گذاری حفظ گردد. اما اگر پس از حصول اختلاف بین شورای نگهبان و مجلس و یا پس از عدم بذل توجه مجلس به نظرات هیئت نظارت و رد مصوبه مجلس توسط شورای نگهبان، موضوع به مجمع تشخیص ارجاع گردد تکلیف این هیئت چیست؟ بدون تردید حسب روال عادی حاکم بر بررسی قوانین در مجمع تشخیص مصلحت ، امکان عودت مصوبه به مجلس شورای اسلامی پس از ارسال آن به مجمع وجود ندارد و در صورت عودت نیز ممکن است مجلس با اصرار بر مصوبه قبلی عملا یک “دور” را در سیکل قانون گذاری ایجاد کند. لذا از جایگاه اعمال مصلحت حکومت که وظیفه و بن مایه تشکیل این نهاد است میتواند نظرات خود را درباره مصوبه مورد ذکر راسا اعمال نماید و آن را به قانون تبدیل کند.

این موضوع که قانون گذاری امری منحصر در مجلس شورای اسلامی است بعنوان یک قاعده امری صحیح و منطبق با قانون اساسی است اما باید در نظر داشت که فلسفه تشکیل مجمع تشخیص مصلحت پایان دادن به اختلافات مجلس و شورای نگهبان و حل معضلات جدی در نظام است. لذا ممکن است اعضای این مجمع “مفهوم مصلحت” را منحصر به آنچه مورد اختلاف مجلس و شورای نگهبان است ندیده و راه سومی را به عنوان راه مناسب برای فصل مخاصمه بین نهادهای تقنینی به مصلحت بدانند که سابقا نیز در برخی مصوبات مربوط به امر تعزیرات حکومتی و پاره ای از مقررات دیگر چنین رویه ای وجود داشته است. لذا با توجه به اینکه عمده مشکلات بین مجلس و شورای نگهبان در رفت و آمدهای مصوبات بین این دو نهاد مرتفع میگردد و در اکثر موارد ارجاعی به مجمع تشخیص نیز این نهاد ضمن تایید نظر یکی از طرفین ( عمدتا مجلس) به حل اختلاف میپردازد ، لذا دخالت مجمع تشخیص در امر تقنین نه یک قاعده که یک استثناء و در جهت حفظ مصالح عمومی کشور انجام میشود و جهت حفظ ارکان نظام و نظم عمومی ضروری می باشد.